农业产业化整体发展水平相对较低

2019-10-12 17:42 来源:未知

党的十八大提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,促进“四化”同步发展。“四化”同步的基础和前提是实现农业现代化。只有夯实农业基础,通过发展现代农业固本强基,才能有序释放内需潜力,为城镇化提供产业支撑,为工业化、信息化提供资金、原料及充足的人力资源。农业现代化的关键是扎实、稳步推进农业产业化,不断推进农业产业化的创新发展。 当前农业产业化进程中存在的问题 农业产业化相关政策法规不健全,法律保障体系还不完善。首先,土地承包法规政策滞后,土地产权权能不明晰。虽然国家出台了《土地承包法》,对土地流转进行了法律界定及规范,但是对于土地流转过程中的权责却没有明确的法律细化,在一定程度上影响了土地流转进程。其次,市场调控法律保障体系不健全,缺乏统一明确的根本法,导致法律上没有明确依据,监管上政出多门,严重阻碍了农业产业化进程。第三,农业产业化经营所需的社会保障制度比较滞后。农业生产成本高、周期长、利润低、风险大,通过财政补贴及推行农业社会保险法等措施,为农业产业化提供社会法律保障,是世界通行规则。我国近年来虽然加大了对农业的政策扶持,但远远滞后于社会发展整体状况。 农业产业化整体发展水平相对较低,发展很不平衡。农业生产组织化程度低,以家庭为单位的农户分散经营,经营规模长期凝固化,制约了农业的规模化经营,没有形成集约经营、规模效益。农业产业化资金基础不足,社会资本在涉足农业时比较谨慎,没有形成凝聚效应,难以产生规模效益,导致整体市场竞争力偏弱。农业产业化技术力量薄弱,科技创新能力较低。在种植及养殖上,新品种更新换代能力较弱,在生产方式上基本还是粗放经营、靠天吃饭;农产品加工大部分还是简单加工,产品附加值较低。 创新路径 加强农业产业化法制体系建设,为农业产业化奠定坚实的法律基础。尽快完善《土地承包法》,出台相关运营细则,明晰土地产权权能,保障参与土地流转各方的根本利益,彻底打消社会资本进入农业产业化经营的法律疑虑。大力推进《农业保险法》等社会保障法律制度建设,建立符合我国当前发展实际的政策性农业保险体制,降低农业产业经营风险,从而激发社会各界参与农业产业化运营的积极性。完善农产品交易市场监管制度,建立公正合理的市场交易环境,确保市场交易的有序进行。加强农业产业化财政补贴制度建设,建立健全科学规范、高效安全的财政补贴资金管理机制,确保财政补贴投入产出效益。 积极推动农业产业化的组织创新,提高农业经营的组织化程度。农民专业合作组织是提高农业经营组织化程度,提升农业产业化经营的有效手段。必须进一步加大农民专业合作组织的宣传和培训力度,并通过实施财政补贴,有效激发农民参与专业合作组织的积极性,推进多种形式的农民合作组织涌现,从根本上改变农民专业合作组织整体力量薄弱的局面。大力鼓励社会资本积极参与现代农业经营,通过股份制和股份合作制,有效整合社会资本,组建现代农业企业,建立现代农业企业制度,推动农业生产经营的企业化、规模化、集约化,进而推动农业产业化的快速发展。 强力推进科技创新,加速农业产业化。要完善农业科技创新政策措施,为科技创新提供政策保障,为农业科技创新营造良好的社会及政策环境。要加强农业科技创新人才队伍建设,通过人才引进及国内人才培养计划,加快培养农业科技领军人才和创新团队。 积极推进经营方式创新,确保农业产业化持续发展。大力推进农村金融创新与农业产业化创新融合,为农业产业化提供资金支持。要敢于树立农业产业化的资本市场理念,通过发行农业债券、推动农业企业上市等途径,广泛吸引工商企业及城乡居民进入农业领域进行投资,确保农业产业化经营发展对资金的巨额需求。积极推动工业化、信息化与农业现代化的融合,借助现代信息手段,构建现代农业经营信息平台,确保农业生产经营的信息畅通。构建放心农业生产体系,推进绿色生态农业发展,尽快建立和完善农产品生产、加工标准体系,大力推进农产品信息溯源制度,建立严格的生产质量控制系统,提升农产品市场竞争力。尽快建立农产品分级制度,为市场提供差异化的农产品及服务。实行农产品分级是社会发展的必然趋势,是确保农业生产者及消费者权益的客观要求,也是提升农产品质量及农业产业化经营中比较效益的重要手段。建立农产品分级制度必须坚持科学化、规范化、精细化、可操作化,确保行之有效。

以家庭联产承包为起点的农村改革进行了近35年,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,作为农村基本经营制度该如何进行与时俱进的完善和创新,已成为又好又快推进农业现代化的一个关键问题。我们在进行国家社会科学基金重大项目《中国特色农业现代化道路的科学内涵、支持体系与政策选择》的课题调查研究中,发现各地在推进农业现代化实践探索中既取得了显着的成绩,也存在着不少问题,特别是对长期稳定农村基本经营制度与加快转变农业发展方式、创新农业经营体制机制的相互关系上,有不少理论和实践上的偏差,这在一定程度上影响着中央精神的全面贯彻落实和现代农业建设。

在农业市场化、国际化和现代化的新背景下,如何解决小农户的家庭经营与大市场的矛盾,既发挥家庭经营的优越性,又使之符合现代农业的发展要求,农户家庭经营能不能成为现代农业的经营主体,如何成为现代农业的经营主体,如何使农业具有竞争力,如何使农业劳动者能够致富,如何确保农产品的质量安全……这些问题的解决都有赖于农村基本经营制度的完善与创新。我们认为,走中国特色农业现代化道路,必须把全面推进农业经营体制创新作为加快农业发展方式转变的首要任务。其核心是要正确处理好稳定农村基本经营制度与创新农业经营体制的关系,必须按照邓小平同志关于农业“两个飞跃”的论断和十七届三中全会关于农业经营体制“两个转变”的要求,以扬弃的哲学思想和集成创新的改革思路,对农业双层经营、农业产业化经营、农民专业合作经营和农业社会化服务进行优化重组和扬利抑弊,在坚持农业家庭承包经营这一农村基本经营制度长久不变的基础上,加快推进农业双层经营体制的创新,构建集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。

一、农村基本经营制度是在实践中不断创新和完善的

回顾三十多年的改革历程,农村基本经营制度和农业生产经营方式并非一成不变,而是在不断地创新和完善的。为适应农村经济社会发展的新变化、农业生产力发展的新要求,中央坚持尊重农民的首创精神和党的群众路线,及时总结农村基层的新创造,顺势而为,大胆创新,连续实施了延长家庭承包期、推动农业产业化经营、加快农民专业合作社的发展和完善农业社会化服务体系等一系列重大政策举措,不断地完善农村基本经营制度。

坚持延长农地承包期,稳定家庭联产承包经营。党的十一届三中全会以来,以实行家庭联产承包责任制为开端的农村改革,废除了人民公社体制,建立了以家庭承包经营为基础,集体统一服务相结合的农业双层经营体制。一方面,把农户家庭确立为农业生产的基本经营单位,赋予了农户家庭生产经营自主权和独立的市场主体地位;另一方面,实现了村社集体经济形式和职能的转换,从农业生产和分配的主体转变为统一服务的提供者。农业基本经营制度的改革,革除了生产大呼隆、分配大锅饭、财产大合并的弊病,极大地激发了农民的生产积极性,解放和发展了农业生产力,直接带来了中国农业的持续快速发展。在这期间,中央针对农民担心家庭承包期短,害怕政策多变的问题,相继开展了两轮农村土地延包工作,制订颁布了《农村土地承包法》,把承包期限从15年不变延长到30年不变,并在十七届三中全会决定中确定为长久不变;同时,针对劳动力转移和农户转产转业日益增多的情况,出台了允许土地承包经营权自愿、依法、有偿流转,促进农业适度规模经营的政策,并在《农村土地承包法》中做了明确规定,使这一基本经营制度适应农业现代化发展的要求。

产业化经营迅速兴起,有力推进农业市场化。农业产业化经营起源于上世纪90年代初山东潍坊的市场化改革与发展实践。当时是为了解决农业双层经营体制中村级集体统一经营服务能力薄弱而出现的创新实践,其目的是要由产业化龙头企业来承担农户家庭经营产前和产后服务,解决分散的小农户与大市场之间的矛盾,提高农业的产业效益和市场化发展水平。1993年农业产业化经营首次出现在当地政府文件中,1995年得到中央肯定,农业产业化发展经验在全国迅速推广,“龙头企业+农户”的农业产业化经营模式成为带领农户进入市场的主要形式,龙头企业也成为国家政策扶持发展的重点对象,并较好地发挥了小农户与大市场之间桥梁的作用,也促进了农产品加工业的快速发展。而在龙头企业与农户如何建立紧密的利益连结机制问题上,各地虽都进行了探索,却始终没有找到特别有效的解决办法。

专业合作社蓬勃发展,提高农民组织化水平。上世纪90年代以来,随着农业市场化、专业化和产业化的发展,针对龙头企业与农户之间存在的利益关系不紧密、权利不对称等问题,一些地方的农业专业大户开始以组建农民专业合作社的形式联合进行生产、加工和流通,成为提高农民组织化水平和产业化水平的一条新路径。2005年,浙江率先制定了我国第一个农民专业合作组织的地方法规《浙江省农民专业合作社条例》,中央给予了充分肯定,2007年《农民专业合作社法》正式实施,全国农民专业合作社发展走上了规范化、法制化的轨道。截至2012年底,全国经工商注册登记的农民专业合作社已经达到52.17万家,入社农户4100万户,占全国农户总数的16.4%。农民合作组织在增强农村经营体制的活力,推动农业现代化发展中发挥着日益重要的作用。

从总体上看,农村改革35年以来,以家庭经营为基础的农村基本经营制度,总体的政策制度是基本稳定的,而具体的形式又是在实践中不断创新发展的,正是这种与时俱进的实践创新和中央政策的及时调整完善,才使得农村基本经营制度显示出持续的活力和稳定性,体现了在创新中稳定、在稳定中创新的辩证规律。

二、全面认识农业生产经营体制面临的问题与挑战

从课题组最近对各地调查研究的情况来看,当前农业生产经营体制还存在着许多与现代农业发展不相适应的问题,面临着严峻的挑战。具体需要从农户家庭经营、村社集体经营、产业化龙头企业和农民专业合作社等四个层次各自存在的问题与缺陷来深入分析。

从农户家庭经营层次来看,既存在着必须长期稳定家庭经营在农业生产中主体地位的问题,又存在着如何尽快改变农业家庭经营副业化、规模细小化、劳力老龄化、经营粗放化和提高农业劳动生产率等问题。由于农村劳动力向二三产业的大规模转移是以青壮年劳动力的离农为主要特征的,带有明显的自发性、盲动性和不彻底性,我国虽然已经转移出了2亿多的农民工,但没有完全市民化,导致土地流转率很低,农地承包户至今还有2亿多。这种数量庞大、规模细小、年龄老化的家庭经营与现代农业发展的要求很不适应,在提高农业劳动生产率和农业经济效益方面难以有大作为,是农产品产销大起大落和价格频繁波动,以及农产品质量安全难以控制的基础性原因,这也导致在社会上出现家庭经营难以成为现代农业经营主体的观点,于是出现了有的地方政府鼓励工商企业、社会资本大规模圈地,搞公司化大农业的倾向,诱发了家庭经营的“主体”危机。

从村社集体经营层次来看,既存在着村社集体统一经营功能弱化,远远不能满足农户家庭经营对农业社会化服务和产业化经营需求的问题,也存在着集体经济实力不强,功能不全,开放度不够,难以增强对现代农业的服务功能和难以提供农业产业化经营服务的严重缺陷。从总体上来看,浙江的村集体经济发展在全国还是比较好的,有一批像花园村、滕头村、航民村等集体经济的强村和社会主义新农村建设示范村,但不少地方特别是欠发展山区,由于长期以来,各地在农业双层经营体制上强调发挥家庭经营的积极性比较多,对加强村集体的农业统一服务和发展壮大集体经济重视不够,全国只有村民委员会组织法,没有村经济合作社法,统一经营层次的法律保障缺失,村社集体经济组织建设流于形式,或者干脆没有,这使得很多地方农业双层经营变成了单层经营,集体统一服务的功能不断退化,这也是农村小型农田水利建设工程失修的重要原因。再加上村社集体所有的土地资源没有平等的用益物权,使得原有的乡村集体企业都转为个私经济、民营企业,没有了集体的股份,集体经济的经营日趋萎缩,导致村社集体经济统一服务功能弱化和农业生产组织的松散化等严峻的问题。不少地方的村级集体统一服务已有名无实,有些地方的村集体组织或村委会的服务功能缺失,但一些地方少数村干部却以集体土地所有权名义私下操纵土地的出让、征用和交易,损害了农民群众的利益,引发群体性事件。

从农业产业化经营层次来看,现有的农业产业化经营大多数是以企业主导的农业龙头企业与基地农户建立产销协作关系的形式出现的,这些以工商资本为主的农业龙头企业既发挥着为分散的农户家庭经营提供产前、产中、产后服务,提高农产品加工、流通水平的重要作用,同时也存在着与农户的利益结合不紧密,与农户之间还是简单的农产品买卖关系,企业资本强势和生产农户弱势的突出问题。弱势的农户很难分享农产品加工流通的增值收益,农民生产农产品低效益的问题没有从根本上解决。我们当时设想的通过农业产业化解决小农户与大市场的连接问题和让农民共享农产品加工增值收益的目标没有完全实现。这表明,企业主导的产业化经营既有明显作用,也存在重大缺陷,而我们也发现发达国家农业产业化经营的龙头企业绝大多数都是由农民合作社投资兴办的,诸如美国、澳大利亚、新西兰等国的奶制品加工企业大多是由奶农组建的合作社投资兴办的,形成了生产、加工、营销的全产业链的产权共占、利益共享、风险共担的机制,从机制上确保了农业生产者能分享加工增值利润,也确保了农产品和食品的质量安全。可见,我国这种企业主导的产业化经营必须加以改进和完善。

从农民专业合作服务层次来看,农民专业合作社既有直接代表农民利益,与农民利益结合紧密,加工流通增值全部归农民全体社员共享的众多优点,但也存在着经济实力弱小、服务能力不强、合作机制不够规范等缺陷。《农民专业合作社法》实施以来,农民专业合作社得到迅猛发展,表明它是适应农业生产力发展要求的,也是顺应了农民组织化发展趋势的,因而显示出强大的生命力。但由于还处于发展的初级阶段,组建合作社的农民生产规模小、专业化程度不高、资金投入能力有限,使得合作社的生产服务功能特别是加工营销和资金融通等合作功能比较弱,也有许多合作社从组织机制上看缺资金、缺人才、缺服务实力和服务手段,在农业服务上显得力不从心,目前还难以承担起引导和带领农民走向国内外大市场的重任。国家对合作社的扶持政策还有待加强,这表明合作社发展前景远大,但也必须进行改革和完善。

三、加快构建新型农业双层经营体制的战略构想

根据上述对我国农业生产经营体制的四个层次的利弊分析,我们可以发现农业生产经营体制的改革创新必须按照博采众长、集成创新的思路,对四个层次的生产经营服务主体进行优化重组,创造出一种既能保证农户家庭经营在农业生产中的主体地位和基础地位,又能使农户家庭经营适应市场化、国际化、产业化、标准化的现代农业发展要求的农业生产经营体制。在我国已处于加快现代农业建设的新形势下,加快推进农业生产经营方式的转变和农业经营体制的创新,已成为建设现代农业一项十分紧迫的任务,也是探索中国特色农业现代化道路的一项重大课题。

稳定完善农村基本经营制度,创新农业生产经营方式,总体上要按照“生产关系必须适应生产力发展要求”这一马克思主义的经典原理,根据变化了的农村经济社会形势,不失时机、与时俱进地推进农业经营体制的再创新,其核心是要正确处理好稳定农村基本经营制度与转变农业生产经营方式的关系,按照邓小平同志农业“两个飞跃”的论断和十七届三中全会农业经营体制“两个转变”的要求,在保持农业家庭承包经营制度长久不变的基础上,加快推进农业双层经营体制、农业产业化经营机制和农民专业合作机制的集成创新,形成集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。

总结近年来各地在发展现代农业中的实践探索,农业生产经营体制的再创新要以科学扬弃的哲学思想,集成创新的改革思路和多元杂交的方法路径,从整体上对农业双层经营体制、农业产业化经营和农民专业合作社的发展进行系统整合重组,这种农业生产经营体制的集成创新,既要促进小规模的传统家庭经营朝着适度规模的现代家庭经营转变,又要全面发展农户联合合作与产业化经营,形成村社集体统一服务、农民专业合作服务、产业化经营服务和社会化组织服务有机融合的多元化、多层次、多形式经营服务体系。具体来说,要在两个方面取得新突破,在家庭经营层次上,尽快改变家庭经营数量庞大、规模狭小,兼业化、副业化和老龄化现象严重的状况,形成家庭经营有序地朝着专业化、规模化和集约化经营的方向转变的机制,在统一经营服务层次上,尽快改变集体统一经营有名无实,产业化经营利益纠结,农民专业合作经营势单力薄的状况,通过对三个层次服务主体进行优化重组和集成创新,形成农业服务经营层次有序地朝着兼有集体统一经营、产业化经营和农民专业合作经营的多重优点的农业产业化合作服务经营的方向转变的机制,从而构建起以集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。

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